海南省高级人民法院关于海南省六届人大三次会议代表建议、批评和意见第632276号办理情况的复函尊敬的母连云、张国东、李永群、郭兴武、王佳、符气恒、王国祚、覃章彪、陈永孝、陈运波代表：首先，衷心感谢您们一直以来对人民法院工作的关心厚爱与大力支持！在今年召开的省六届人大三次会议中，各位代表对海南法院工作给予了充分肯定，同时也提出了很多非常宝贵的意见建议。我院对此高度重视，我院党组书记、院长陈凤超同志主持召开专题会议研究部署，要求对所有代表的意见建议进行梳理分类，明确办理部门和责任领导，立即督办整改，及时面复代表，以高度认真负责的态度确保代表的意见建议有着落、有回音。关于您们提出的“关于依法加大对海南农垦涉法涉诉问题司法保护的建议”，海南省人大研究决定由我院承办，省司法厅等相关部门协办。我院通过收集全省法院涉农垦案件的基本情况、与农垦集团进行座谈、与母连云代表联系沟通等多种方式，对全省法院审理涉农垦案件的基本情况进行了调研，并书面征求了省司法厅的意见。现结合代表的建议，根据调研和征求意见情况，回复如下：一、关于代表提出的“垦区单位与周围村集体土地权属争议问题”意见建议农垦国有农场与周边村集体发生土地权属争议，诉讼到法院，有两种情形，一种是当事人对行政机关颁发土地证的行为不服，提起土地行政登记诉讼；一种当事人对行政机关作出的土地确权决定不服，提起土地行政确权诉讼。2014年至今，我院共受理涉及农垦国有农场与周边村集体发生的土地权属争议案件共38宗，其中2014年4宗，2015年10宗,2016年18宗，2017年2宗，2018年4宗，2019年至今没有此类案件。38宗按案件情形划分，土地行政确权案件2宗，土地行政登记案件36宗。（一）关于土地颁证程序中单方缺席指界、初始登记未公告问题代表提出，根据《广东省海南行政公署批复文件》、场间土地规划图以及垦区单位与周围村集体签订的《地权处理协议书》，垦区单位与周围村集体的土地界线已经清楚，因此土地主管部门在为垦区单位确权颁证过程中普遍存在的单方缺席指界、初始登记未公告等程序性问题，不应影响实体确权颁证结果。关于这一问题，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条规定“土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。”；第三十三条规定“土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府府办公场所张贴公告。”根据上述法律规定，如果经法院审查，土地确权登记行为确实存在土地权属来源不清或单方缺席指界、未依法公告征询异议等问题，影响了当事人的实体权益，那么法院将会依法撤销该确权登记行为。当然，如果土地确权登记行为只是存在程序瑕疵，对实体处理结果不产生实际影响，那么依现行法律规定，法院不会判决撤销该行为，而是会判决确认该行为违法，保留效力。（二）关于相关土地权属争议的证据采信问题代表提出，在处理相关土地权属争议案件中，政府和法院大多参考1986年航拍图来考量土地使用状况，如双方都无直接证据，也无其他证据印证，仍单一采信航拍图。如立才农场向三亚市政府申请调处土地权属争议案中，三亚政府根据1986年到2017年的航拍图，认定村民小组使用争议土地至今。这一问题属于法院审理相关土地权属争议案件的证据采信问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定“下列证据材料经查证属实后可以作为确定土地权属的依据：（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件”。根据这一规定，航拍图经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据。法院在审理涉及土地权属争议纠纷的行政诉讼案件时，为查明涉案土地的历史使用情况，一般会组织各方当事人进行开庭、听证或询问程序，听取各方当事人对历史使用情况的陈述；分析确认各方提交证据的真实性、合法性和关联性；对涉案土地进行现场勘查。如仍无法查明相关事实，法院还会主动对附近的村民、村委会、乡镇政府进行调查，了解相关事实。因此，航拍图是法院确认涉案土地权属的重要证据，但并非唯一证据。关于代表们提出的立才农场向三亚市政府申请调处土地权属争议案的进展，根据海南省司法厅的复函，省司法厅在办理该案中，将发现的问题以省政府名义制发建议书，要求市县政府在确权中组织相关单位对农场场间规划图进行坐标转换，与争议地坐标进行套图比对，明确争议地的位置，并对争议地的历史使用情况作全面调查，建议三亚市政府自行纠正。目前该案三亚市政府正在重新确权中，下一步省司法厅将持续关注该案进展。（三）关于垦区土地被周边村集体越界使用后被周边村集体确定权属的问题代表提出，农垦各农场建立初期，就已根据《广东省海南行政公署批复文件》制定了农场场间土地规划图，随后又与周边村集体签订了《地权处理协议书》，已对争议土地享有合法权属。即使后来争议土地因未获原农垦总局的批准未能开发，而被周边村集体越界使用，裁决机关也不应简单适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第九条，以土地使用时间为确权依据，导致国有资产流失。这一问题属于法院审理相关土地权属争议案件中的法律适用问题。土地权属纠纷通常都涉及一个重要事实，即土地的历史使用情况。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条规定，1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正案》（以下简称《六十条》）实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，除法律规定属于国家所有的之外，属于农村集体经济组织的农民集体所有。第九条规定，《六十条》公布后至1982年5月14日《征用土地条例》发布以前，国有农场和周边农村集体经济组织相互越界使用至今的土地，现由国有农场使用的，土地使用权确定给国有农场；现由周边农村集体经济组织使用的，土地所有权确定给农村集体经济组织农民集体所有。第十五条规定，《征用土地条例》实施以后至1987年1月1日《土地管理法》实施前，单位和个人使用国有土地，用于农、林、牧、渔业生产，且连续使用至申请确权时的土地，依法确定该使用者国有土地使用权，由使用者与有关部门依法签订书面合同。因此，凡是涉及到争议土地的确权或颁证的，该土地的历史使用情况都是重要的事实根据，不能仅仅因为农垦的各场区有原来的批准文件或场区规划图，图上显示农场土地界线清楚，争议土地的权属就必然属于农场，还要结合争议土地的实际使用等情况综合判断。另外，关于争议土地的四至位置问题，如上所述，省司法厅认为，应当将上世纪六十年代初编制的《国营农场场间规划区》（1954年北京坐标系）按现行坐标系进行转换，并将争议地界址点与《国营农场场间规划图》进行套图比对。如果政府未对场间规划图进行坐标系转换，未与争议地进行套图比对，就作出土地确权决定或者颁证行为，可能会导致认定事实不清、证据不足，最终导致该行政行为被撤销或部分撤销。因此，不能仅仅根据场间规划图就认定争议土地的四至位置已经清晰，界线清楚明确，直接作出确权决定或者颁证行为。二、关于代表提出的“我省各级法院在审理垦区土地承包租赁合同纠纷案件时，出现了同案不同判问题”意见建议（一）关于“三过”案件“同案不同判”问题代表在提案中指出，农垦集团在农场农用地清理规范专项工作中，存在“土地承包期过长、租金过低、面积过大”（即“三过”）问题，在涉及“三过”问题的诉讼案件中，出现了“同案不同判”的问题。关于这一问题，2016年我院起草了《关于涉农垦系统土地纠纷的处理意见》，该《意见》分三个部分共15条，从农垦系统土地流转、农用地承包合同、土地侵权、程序及诉讼时效等多个方面作出了详细规定，基本涵盖了涉农垦土地民事案件的各个方面。其中第5条、第6条、第7条、第8条、第9条、第10条区分内部承包合同及外部承包合同，分别对“土地承包期过长”、“租金过低”、“面积过大”作了具体细化的规定。2017年3月23日我院将该《意见》向全省法院发布，要求各级法院遵照执行。意见发布后，我院还向农垦总局了解该《意见》执行中对于“三过”问题的处理情况，总体认为，该《意见》对“三过”问题已经作出细化规定，充分保护了农垦方面的利益，出现“同案不同判”的问题，属于部分法院未能正确适用该《意见》所致。代表提到的2个案件，一是海口琼山区法院审理的海南省国营东昌农场与陈明胜农业承包合同纠纷案，案号为（2018）琼0107民初1720号；二是乐东县法院一审、省二中院二审的海南农垦荣光农场有限公司诉洪光英农业承包合同纠纷案，案号为（2018）琼97民终552号。该两案垦区单位的诉讼请求均为承包金过低，请求法院予以调整。关于承包金过低的问题，上述《意见》第6条规定，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》（二）第二十六条的规定，情势变更时当事人申请变更合同的，人民法院应根据公平原则，结合案件实际情况确定是否变更。在陈明胜案中，琼山法院依据上述规定，支持了垦区单位的诉讼请求，调整了土地承包金。而在洪光英案中，虽然乐东县法院一审依据上述规定支持了垦区单位的诉讼请求，但二中院二审则认为，土地价格出现波动，导致土地承包金也出现波动，应属于正常商业风险范畴，并且双方对于土地价格的波动都已经有所预见，在合同中约定了“承包金按每五年5%的比例递增”，因此该案不符合上述法律中适用情势变更原则的规定，未予支持垦区单位的诉讼请求。上述两案确实存在“同案不同判”的问题，对此我院将开展案件复查，对判决结果确实存在错误的，启动再审程序予以纠正。（二）关于土地侵权案件“酌情补偿”问题代表在提案中指出，对于垦区土地被非法侵占，垦区单位请求排除妨害的案件，存在侵权人无需承担侵占后果，而垦区单位需要支付高额清理费及以及补偿费的问题。经与农垦总局沟通，主要问题系垦区单位收回土地后需要对地上青苗、建筑物等进行适当补偿，导致垦区单位收回土地成本过高。经研究，该问题的产生，系对《意见》第13条第2款规定的“酌情补偿”适用问题理解不同所致。该条规定：“土地使用人侵权使用土地，在土地上修建的建筑物、构筑物及留在土地上的附着物双方不能达成一致意见的，若建筑物、构筑物及地上附着物可以拆除或移除的，由土地使用人自行拆除或移除，恢复土地原状交还发包方，不宜拆除或移除的，可考虑判决归垦区单位所有并不予补偿，但如果建筑物、构筑物及地上附着物价值较大，不予补偿显失公平的，可酌情判决垦区单位给予土地使用人一定补偿。”该条规定的“酌情补偿”，适用的前提系在将上述价值较大的建筑物、构筑物、地上附着物等判决给垦区单位后，由垦区单位酌情补偿。但部分法院在裁判该类案件时，未考虑到垦区单位是否需要上述地上建筑物或者构筑物、附着物，直接判决给垦区单位。从而导致既让垦区支付补偿金，又增加土地回收成本的问题。三、法院应对措施（一）加强学习，进一步统一认识《关于涉农垦系统土地纠纷的处理意见》于2017年3月23日施行后，我院已要求全省法院遵照执行。今年，我院将进一步在全省范围内组织对该《意见》深入学习、统一认识，并对因未适用该《意见》而裁判结果不同的案件进行统计上报，依法倒查。对于类似洪光英案的“同案不同判”案件，法院将进行复查，如判决结果确实存在错误，法院将依法通过审判监督程序予以纠正。（二）加强调研，细化有关规定针对代表提出的问题，我院在去年调研的基础上，通过座谈、走访等多种方式深入开展了调研，对涉农垦案件组织了深入研讨，及时修改和完善《关于涉农垦系统土地纠纷的处理意见》的相关规定，解决涉农垦案件出现的新问题，更好地为海南农垦改革服务。特别是对于代表们提出的土地侵权问题，我们将在以下几个方面进行解决：1.对需要“酌情补偿”的建筑物、构筑物、地上附着物进行界定从调研情况来看，对于“如果建筑物、构筑物及地上附着物价值较大，不予补偿显失公平的，可酌情判决垦区单位给予土地使用人一定补偿”这一规定中“价值较大”“不予补偿显示公平”的情形，各法院存在不同的理解，导致判决结果存在差异。下一步我院拟在深入调研后制定具体的界定标准，如多少金额范围以上属于“价值较大”，哪些情况属于“显示公平”，对这些细节问题予以明确规定。2.对“补偿标准”进行细化如前文所述，出现上述问题的另一原因是“酌情补偿”的标准缺乏明确规定，各法院在审理时标准不一。对于这一问题，我院拟在调研后制定较为明确的补偿标准，如参照政府违章建筑补偿标准等。3.对“判决垦区单位所有”情形加以限制该条规定的本意是对于垦区土地上的建筑物、构筑物、附着物（主要是青苗）确实有价值的，法院判决由垦区单位所有后，由垦区单位酌情补偿。但对于“确有价值”的判断，各法院的做法不一，甚至出现了法院判决给垦区单位后，垦区单位无法继续使用，除支付补偿金外，反而增加了清理费用的情形。为解决这一问题，有必要对“判决垦区单位所有”进行细化规定。比如将“垦区单位同意接受”作为限制条件等，对此加以规范。（三）加强沟通，建立长效机制进一步强化法院与农垦之间的协调互动，建立长效沟通机制，成立有农垦集团参加的专门沟通协调小组。对于涉农垦案件，加强诉前、诉中、诉后沟通，共同研究，实质化解争议，及时化解矛盾，使沟通更加快捷高效，减少判后解决问题的滞后性。（四）加强管理，建立相似案件比对机制为避免“同案不同判”问题出现，我院拟针对农垦案件，尤其针对存在“三过”问题的案件，挑选出典型案件，作为类案发布，强化类案参考，做到同一法律问题在海南省内统一裁判尺度，避免“同案不同判”情形的产生。（五）加强研究，解决疑难问题针对目前农垦存在的场社纠纷、“三过一低”、违法建筑、非法占地等问题，要进一步加强调查研究，强化法院与农垦之间的沟通和信息共享，了解问题、剖析原因、寻求对策，切实解决审判实践中的普遍问题和个案审判中的疑难问题。新时代新使命新征程，海南法院将不忘初心、牢记使命、锐意进取、苦干担当，虚心听取代表建议，主动接受各方监督，以扎实过硬的案件质效和清正廉洁的司法作风努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为美好新海南建设作出新的、更大的贡献!再次感谢代表,希望您能一如既往的关心、监督、支持法院工作。 联系人：吴剑萍 电话：15120996740 海南省高级人民法院二〇二〇年九月九日