高质量高标准建设海南自由贸易港
关于构建海南自贸港营商环境评价指标体系的建议

占建云

创一流营商环境，是海南践行使命嘱托，实现法治化、国际化、便利化自贸港的必然要求，为此，需要把制度集成创新摆在突出位置，主动对接国际高水平经贸规则，借鉴世界银行营商环境评价指标体系，尽快建立符合海南自贸港建设需要的营商环境评价指标体系，形成有利于生产要素自由流动的规则和秩序。

10月10日，我省出台了《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020-2022年)》，明确提出要构建以世界银行营商环境评价指标体系为基础的营商环境评价指标体系。如何以世界银行营商环境评价指标体系为基础，建立适合海南自贸港建设需要的评价指标体系，形成推动营商环境持续改进的利器，是当前亟待解决的问题。

世界银行营商环境评价指标体系的内容及特点

世界银行于2002年成立营商环境(DoingBusiness)小组研究制定营商环境指标体系，针对国家或者地区各种监管制度对企业行为和经济结果产生的影响进行量化评价。每年对全球190个经济体或国家进行评估，形成年度《营商环境报告》。该评价指标体系将企业生命周期分为开业阶段、建设阶段、融资阶段、日常运营阶段和容错处理5个阶段，由11项一级指标和43项二级指标组成。评价的核心是反映保障企业建立、运营和发展的制度环境，重点是营商的便利性、效率、成本和市场环境的公平性，对象是中小型企业。穆迪、标普、世界经济论坛等重量级国际机构经常引用这份报告的分析和结论，对全球投资者预期和资本流动带来实质性影响，该报告被认为是投资的风向标。

世界银行评价体系的出发点是保持市场自由与提升政府审批效率，价值取向是西方新自由主义。主要特点：第一，各指标代表的经济社会效应差异大，侧重考虑西方发达经济体的现实国情;第二，注重非政府状态下自由市场和西方新自由主义，强调经济体中政府监管的弱化性。第三，世行评估的数据来源存在多渠道、数据口径多样性特点。目前世界银行营商环境评估的数据来源主要有4个渠道(口径)：《营商环境报告》调查人员、相关法律法规、有关经济体的政府工作人员和世界银行的地区工作人员。各种渠道得到的数据口径不一致，有时甚至会相差很远。由于存在上述特点，导致在世界银行发布的历次营商环境评估报告中发达经济体的排名均远远高于发展中经济体。

构建我省营商环境评价指标体系的几点建议

建立我省科学的营商环境评价指标体系，必须紧密围绕《海南自由贸易港建设总体方案》要求，在“使市场在资源配置中起决定性作用”的新时代背景下，以市场主体和社会公众的满意为根本判断标准，以评价主体的民主性、评价信息的可获得性、评价结果的可比性为构建原则，从整体感知、政务环境感知和要素环境感知等三个维度综合构建评价指标体系。

(一)指标体系要与国际通行经贸规则对接，横向要可比

营商环境评价指标体系的国际化，主要体现在指标的对比借鉴性以及便于海南自贸港与各国贸易的对接性上。在我省评价指标体系中可参照世行部分选用企业通行的生命周期评价指标，选取的指标经过量化后，与西方国家或地区具有可比性。各国政治经济体制虽有不同，对于指标实际操作内容规定也不尽相同，但是技术性的相互借鉴对于改善营商环境具有重要意义。营商环境评估指标的构建既要考虑到西方发达国家和我国的政治经济体制客观差异性，又要考虑海南自贸港与国际化贸易的一致性。只有通过指标与国际通行经贸规则相衔接，实现横向可比较，才能找到与国际一流营商环境的差距，不断优化海南自贸港营商环境。

(二)评价指标体系要立足海南自贸港建设，指向要明确

评价指标体系要参考世界银行评价指标体系，剔除与国情、省情明显不符的指标，重点构建指向海南自贸港建设的评价指标。一是将五个“自由便利”和一个“安全有序流动”等要素流动纳入评价指标体系。对18个市县(不含三沙市)和11个重点园区在要素流动方面进行重点评估。二是增加获得用水、获得用气等指标，完整反映企业从开办到注销的生命周期全链条，综合评估投资贸易便利度和长期投资吸引力。三是将市场主体满意度引入营商环境评价指标体系，市场经济是包含多种主体的经济类型，主体既包括政府，也包括企业，还包括个人。只有通过构建多种市场主体满意度指标，才能客观全面评估政府服务水平。四是建立针对评价结果整改与复核的评价流程。科学的评价流程包括：评价主体的设计、评价对象的确定、评价标准的界定、评价指标的量化、评价方法的选择、评价结果的回应，并且每个环节都很重要。很多评价指标体系往往只注重考评结果而忽略对结果的回应和应用。

(三)评价指标体系“五确保”，内容要全面

在构建评价指标体系架构时，要遵循海南自贸港“法治化、国际化、便利化”的目标导向，以市场主体期待和诉求为导向，以深化“放管服”改革为抓手，聚焦企业和群众办事创业中的痛点、难点、堵点，建立指标全面的营商环境评价指标体系。

1.评价的主体确保是企业。自由贸易港的核心要义是自由贸易，贸易的承载体是企业。企业与营商环境接触最多、最直接，对营商环境的感触最真切、最全面、最有发言权，所以营商环境最佳评价主体是广大企业。

2.评价的重点内容确保是服务海南自贸港建设的行政审批制度。在营商环境评估中，应将行政审批制度集成创新作为营商环境评价的重要内容，包括一站式服务、一网通办、网上审批的硬件保障以及流程优化、效率提升、服务改善、制度创新等方面。

3.评价的主要方式确保由独立的第三方评价。独立的第三方能够突出问题导向和实践导向，在数据处理和科学分析的基础上，可以提出专业化、建设性、切实管用的对策建议，通过评估促进有关部门改进工作。

4.评价的对象确保是政府基层管理部门。基层政府一般包括县(市、区)和乡镇(街道)两级，而政府基层管理部门则广泛分布于海南自贸港的各级政府中，直接面对社会和企业进行审批和监管等活动，直接反映着一个地区的营商环境建设水平。具体来说，海南营商环境评价的对象主体就是18个市县(三沙除外)和11个重点园区的管理部门。

5.评价标准的价值取向要确保效率与公平兼顾。海南自贸港背景下的营商环境与西方自由经济学体系下的世行评价体系有明显的价值取向区别。在我们的营商环境评价中，既要考虑政府管理与服务的效率，又要兼顾政府管理和服务的公平性，而世行评价标准更倾向市场效率，忽略政府在保障社会公平的重要性。

(四)指标选取要科学，权重设置要合理

指标选取要依据《海南自由贸易港建设总体方案》分步骤分阶段的重点任务，在服务投资、贸易、跨境资金流动以及人员进出等自贸港政策的营商环境指标中，合理选择贡献最大的一些指标，并根据贡献的程度科学合理设置权重。比如，针对不同定位的重点园区，在同一指标权重系数配置上要有所倾斜。如：针对海南生态软件园在科技研发投入率和科技成果转化率等方面的权重系数要高于其他园区。而在陵水黎安国际教育创新试验区的评价指标中，人才培养的指标权重则要高于其他园区。

总的来说，只有评价对象明确、有统计口径、指标相对独立、不交叉重叠、可比性强的指标，才能纳入评价指标体系，构建起适合海南自贸港建设需要的营商环境评价指标体系。(作者单位：海南省委办公厅)