旅游业作为香港四大支柱产业之一，在旅游管理体制和运行机制方面积累和实践了一套较为完善与成熟的作法。本文重点介绍和分析香港旅游管理体制的架构和特点，为思考我省旅游管理体制，尤其是旅游行业组织体制创新提供借鉴和参考。

　　香港主要旅游机构的情况

　　香港涉旅部门主要有三个，即香港特别行政区政府旅游事务署（政府部门）、香港旅游发展局（半官方机构）和香港旅游业议会（行业组织）。

　　1、香港旅游事务署

　　作为政府部门，主要负责制定和统筹落实各项促进旅游业发展的政策、策略和计划，同时负责领导与协调其他政府决策局和部门，推行实施对旅游业有影响的政策和措施。事务署内设旅行代理商注册处。该处是《旅行代理商条例》的执行机构，负责发放旅行代理商牌照及履行监管旅行代理商、管理旅游业赔偿基金等职能。注册处下设的旅游业赔偿基金管理委员会，也是根据《条例》设立的法定组织，其职能包括持有、管理、运用及投资旅游业赔偿基金等。根据《条例》规定，旅行社必须按照一定比例缴付所收取旅行团团费，作为印花征费存入议会储备基金，为参加外游旅行团的旅客提供保障。

　　2、香港旅游发展局

　　香港旅游发展局属于政府资助机构。主要职能是在世界各地宣传和推广香港旅游，积极提升访港旅客在港的体验，就香港旅游设施的种类及质量定期向政府和其他有关机构提出建议。旅发局的管理机构共有20位成员，全部由香港特区政府委任。管理层的主要任务是根据全球旅游业的趋势及竞争对手的举措，进行广泛的市场研究和分析，并按市场环境和实际情况制订整体市场推广、业务发展及产品发展策略。总部负责制定香港整体旅游宣传推广的方针和策略，具体宣传推广活动主要通过其设在海外的推广机构完成。

　　3、 香港旅游业议会

　　香港旅游业议会是根据《旅行代理商条例》规定成立，负责监管外游和入境旅行社，目标是维持旅游业的高专业水平，保障旅客和旅游业者的双重利益。议会是香港旅游行业组织，包括8个属会和1400多家会员旅行社。内设机构包括理事会、上诉委员会、16个专业委员会、3个小组委员会和议会办事处（常设机构）。办事处主要负责执行议会理事会的各项政策，由总干事、副总干事统率，下设9个部门。

　　香港旅游行业管理的主要特征

　　1、在旅游机构设置和职能划分方面，即主张相对独立运作，又强调相互配合推进，充分体现了市场经济条件下小政府、大市场、专业化和社会化的运作方式。目前香港旅游机构架构及其相应职能，是按照旅游业发展需要，经过数次变革而最终形成确立。香港旅游事务署作为政府部门，其职能的核心是规划旅游业整体发展方向、实施重大项目和协调部门及行业共同推进旅游业发展。香港旅发局作为政府出资机构，与旅游业内的界别或组织没有任何从属关系，在管理人员组成上也均采取政府任命委派的方式，代表政府行使管理权力和体现政府的意志。根据《旅行代理商条例》的规定，事务署下设的旅行代理商注册处和旅游业议会共同肩负规范和管理经营香港居民出游和接待外来旅游者到港旅游的旅行代理商工作，彼此相辅相成，交叉任职，议会则是香港旅行业日常管理的主要职能部门。

　　2、通过立法形式赋予旅游机构依法行使管理和促进旅游业发展的权力和责任，确保了管理及推广等工作的权威性和有效性。《旅行商代理条例》是香港现行规范旅行业发展的专门法律，为适应不同时期旅游发展需要，已先后进行多次修订加以不断完善，对香港旅游业议会在管理旅游业中的地位、性质、作用及功能进行了明确的定位。香港所有旅行商均通过法律规定有效纳入到议会监督管理的范围，使得议会的行业覆盖率达到了100%。议会还依据《条例》精神和管理需要，先后制定和出台了多条会员自律性作业守则，作为日常管理的依据和办法。香港旅发局则是依据《香港旅游发展局条例》成立运转。

　　3、对旅游机构运作经费保障采取更加务实灵活的方式，不仅支持力度大，而且保障范围广，为相关旅游机构履行职责和发挥作用提供了强有力的支撑。由于旅游消费拉动作用大，吸纳就业能力强的特殊优势，香港政府对旅游相关机构的经费保障是十分充分的。而香港旅游业议会作为行业自律组织，政府认为仅通过其会员缴纳会费是不能维持议会的正常运转，更难以有效行使法律赋予其对旅行业的监管职能。因此，政府就采取职能转移的方式，由议会负责征收印花税，并将其50%印花税用于议会的管理服务和日常开支。

　　4、香港旅游机构组成人员的广泛代表性，充分体现了旅游关联度高的产业特点，有利于调动相关行业和组织积极性，便于形成科学专业的决策和旅游管理工作协调推进。香港旅游业议会29 位理事会成员分别通过政府委任、推荐和选举的方式产生，其中12名属于政府委任的独立委员，分别来自多个专业和组织，其他17名委员则来自议会8个属会和旅行业代表，确保了议会在推行重大管理事项决策中既能有效贯彻政府的指导意见，同时也能照顾到大多数行业的利益。香港旅发局由政府任命并代表政府行使监督管理权的20名管理层人员，则分别来自多个与旅游业相关的界别和组织，同样具有广泛的代表性。

　　5、旅游行业组织在议事规则和程序上合理便捷，能够针对旅游市场秩序出现的问题，作出快速反应和积极应对措施，体现了较高的决策效率和执行能力。按照议事规定和程序，香港旅游业议会在推行任何一项政策之前会先咨询其下设的有关专业委员会，然后由理事会投票作出决定，再交议会办事处执行。如针对2006年香港旅游市场发生的内地游客购物品质出现的问题，议会在较短时间内就将“百分百退款计划”中规定的15天购物保障措施延长至180天，对挽回内地游客信心和重塑购物天堂美誉发挥了很好的作用。

　　对海南旅游管理体制创新的启示

　　1、积极推进与建设海南国际旅游岛大旅游管理体制相配套的旅游行业组织体制改革。大胆借鉴香港旅游业管理的经验，积极探索构建海南宏观总体管理（省旅游委）、整体外部推介（省旅游推广局）、行业内部管理（省旅游联合会）三责分立、三机构分管的体制新模式。应按照省旅游委党组设想的利益相关、运转协调原则，在现有省旅游协会及相关行业组织基础上，探索研究成立跨商业、零售、餐饮、交通、文化等相关行业和部门的海南省旅游联合会，积极有效地整合行业组织的管理资源，真正形成有利于旅游行业发展和行业自律的体制。

　　2、以转变政府旅游管理职能和方式为突破口，不断充实和完善旅游行业组织的功能，逐步做到政会分开。《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出“旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。”当前，我省在建设国际旅游岛背景下，更应该争取让旅游行业组织承担更多的职能，其中最重要的一点就是转变旅游行政主管部门职能，把政府管理的重点放在编制规划、制定标准、对外促销、对内市场监管和协调服务上，建立健全旅游行业组织，充分发挥行业协会在旅游市场监管中的作用。

　　3、进一步建立健全政策法规体系，为旅游行业组织实施有效管理和服务创造良好的法律制度环境。香港旅游业议会之所以能够发挥有效的管理职能，是与《旅行商代理条例》对议会全面、清晰的授权密切相关的，也是与议会自身制定的多条作业守则分不开的。为此，可以充分发挥中央给予海南先试先行的优惠政策，通过地方立法的方式修订《海南省旅游条例》，明确行业协会的性质、地位、作用、机构、功能，在行业组织内部，按照自律管理需要，加快制定促进产业健康发展、维护行业利益、操作性强的规章制度和公约，使行业组织尽快成为行业利益的代表和市场秩序的维护者。

　　4、拓展旅游行业组织资金来源和方式，为行业组织正常运转和专业化管理提供必要保障。随着政府职能的转变和行业组织职能的加强，没有充足的经费保障，行业组织将无法承担和维持正常工作的开展。因此，可以借鉴香港特区政府在这方面的作法，按照市场经济的原则，通过政府职能转移行业组织，由地方财政支付行业组织代为实施管理所需的费用，并通过税费、拨款等一系列优惠措施给予支持，让行业组织在履行职责和服务行业中得到充分的资金保障。（作者单位：海南省旅游发展委员会）