——2008年7月29日在省四届人大常委会第四次会议上
省审计厅厅长  陈如军

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省政府委托，向省人大常委会报告2007年度省本级预算执行的审计情况以及2006年度审计工作报告披露问题的整改情况，请予审议。

    一、2006年度审计工作报告披露问题整改和2007年度审计工作情况

    在省委重视，省人大常委会支持下，省政府督促有关部门单位认真整改存在的问题，省审计厅采取厅领导上门督促整改、与被审计单位面对面座谈等多种形式，积极推进2006年度审计工作报告披露问题的整改工作，取得了很好成效。报告中涉及27个项目的问题，全部整改的15个，部分整改的10个，未整改的2个。通过整改已上缴财政3,653万元，拨付滞留资金639万元，归还原渠道资金3,957万元，有关部门单位完善制度规定7项，向有关部门移送违法违规线索5件。总体上看，被审计单位高度重视审计工作报告披露问题的整改，但仍存在个别单位整改还没有完全落实，如省商务厅账外核算省外贸发展资金尚有余额1,147万元的问题，该厅已按要求自2007年12月起停止自主使用该项资金，对该帐户余额的处理，该厅正在与省财政厅协商解决的办法；还有部分问题属于事后监督，整改落实较难，如工程项目高估冒算的问题，由于工程项目已竣工结算并已支付工程款，难以落实整改。通过审计发现问题的整改，还推动了制度的完善和建立：一是推进预算执行的规范化和制度化；二是逐步推进部门二、三级预算单位整改规范工作，扩大影响范围；三是市县通过审计整改强化对涉农资金的管理，促进规范运作，提高资金使用效益。

    根据《中华人民共和国审计法》和《海南省各级预算执行情况审计监督办法》的规定，省审计厅对2007年度省本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计，主要审计了省财政厅具体组织本级预算执行情况、地税部门税收计划执行情况、省级部门预算执行总体情况；审计了社会保障基金、环境保护资金和部分转移支付资金管理使用及效益情况；对5个省属部门、6个市县和12家国有和国有控股企业的25名领导人经济责任履行，以及10个重点建设项目竣工结算和建设过程进行审计。为了客观、完整反映审计事项，根据需要追溯到以前年度。审计工作注意把握总体情况，揭露突出问题，从机制和体制分析原因，提出建议，促进规范管理，各项工作取得较好成效。通过审计，省本级查出违法违规问题应上缴财政金额2,485万元，应归还原渠道资金2,484万元；移送司法机关案件2宗，移送纪检监察及有关部门案件4宗；提出审计建议113条，被采纳48条。

    二、2007年度省本级预算执行情况的审计结果

    （一）财税部门加强财政收入征管，地方财政收入增长显著，主体税种增收较大，基金收入成倍增长，但仍有企业没有按时缴纳税款，有些国有资本经营收益没有及时上缴的现象。

    1．在我省良好的宏观经济环境支撑下，在财税部门和其他征收单位的努力下，超额完成省本级财政收入预算，取得了很好的业绩。省本级完成地方财政收入63亿元，为年度预算的133.6%，增收22.3亿元，增长54.9%，增收额和增幅均创近年新高。主体税种增收较大，其中营业税完成预算的116.2%，企业所得税完成预算的119.9%，个人所得税完成预算的112.6%；非税收入增势强劲，省本级非税收入完成预算的116.3%，增收2.63亿元，增长55.8%；基金收入成倍增长，省本级基金收入完成预算的181.5%，增收13.12亿元，增长105.1%。在财政超收收入中，省本级一般预算可支配财力超收31.15亿元，其中税收收入3.31亿元、非税收入1.03亿元、中央返还性收入0.99亿元、中央财力性转移收入19.93亿元、市县上解收入0.97亿元、上年净结余3.54亿元、调入资金1.38亿元。

    2．企业税款缴纳仍然有漏洞。通过对31家企业纳税情况进行延伸调查，有18家企业不同程度存在不按时缴纳税款的问题，审计后已补缴入库税款就达5,753万元。通过调查还了解到，部分企业没有及时缴纳税款是因为当地财政收入任务已完成，企业虽然已按规定申报纳税，但税务部门没有按要求及时催缴，如2007年海南矿业联合有限公司（含原海南钢铁公司）已申报企业所得税4,115万元，直至2008年4月才缴纳，不能真实反映当年预算收入。审计还发现部分公路建设项目存在偷税问题，省地税局已根据省审计厅移送案件线索追缴税款575万元。

    3．省属国有企业中盈利状况好的企业较少。近年来，省国资委仅向海南钢铁公司一家下达国有资本经营收益上缴指标，国有资本经营收益对财政收入的贡献不大，情况不容乐观。至2007年底，还有1,320万元国有资本经营收益尚未收缴。

    （二）创新支出管理，支出预算、超收安排突出向民生倾斜，支出结构进一步优化，但支出执行进度较慢、时效不高，部门支出预算完成不理想，财政资金使用效率有待提高。

    1．财政部门通过制定《加强支出预算执行管理暂行办法》、《支出预算执行情况通报评比办法》和《省本级预算单位结余指标管理暂行办法》等新制度，完善财政资金使用绩效考核办法，加强指导、沟通和监督等措施，强化支出管理，支出进度较上年有明显改进。通过多年的审计监督，加上财政部门设立会计管理中心，加强会计监督，近年来，省本级一级预算单位财务收支中违法违规的问题明显减少。

    2．当年新增可用财力安排继续向教育、支农、医疗、社保、生态等民生项目倾斜，农林水事务、教育和科学技术三项法定支出分别比上年增长39.3%、35.3%、38.1%，均高于省本级经常性收入增长26.7%的比例。去年按规定程序动用了预算超收收入17.72亿元（上年净结余2.76亿元、当年税收收入2.4亿元、中央财力性转移收入11.58亿元、调入资金等其他收入0.98亿元），主要用于省委省政府中心工作、重点项目及教育、农业、卫生等方面（其中民生项目7.55亿元，超过已分配财力的1/3），较好地保障中心工作需求和实现对社会的承诺。

    3．财政资金使用效率有待于继续提高。在时效方面，2007年省本级支出预算99.92亿元，1至11月仅完成54.18亿元，仅占当年完成数的54%，12月支出45.74亿元，是前11个月平均支出的9.3倍,剔除不可比因素,12月支出数仍是前11个月平均支出数的6.5倍；在支出预算完成方面，2007年省财政安排部门预算总支出数为85.26亿元，实际完成71.3亿元，365个一级和二级预算单位当年未完成支出预算13.96亿元。

    问题的原因一是预算资金特别是转移支付资金的分配和拨付环节过多，从中央到地方各级政府的流转时间较长，再加上中央指标下达晚，无法在年度内执行预算。2007年中央下达给我省安排的专项转移支付资金61亿元，当年未分配13亿元，占21%。从财政部发文到分配专项指标，平均花费2个月，时间较长；二是部门先要资金，再确定项目的做法还较普遍，部门的项目支出预算编制不够细化，主管部门无法及时提出资金分配意见，2007年省本级年初支出预算中需进一步细化到具体项目资金22.3亿元，占总支出盘子的35.2%，这部分未细化资金直至当年9月后才分配的达13.57亿元，占未细化资金的57.6%；三是前期准备不足，在预算实施年度内才选择项目、组织评审、分配资金，造成项目资金下拨迟缓，预算执行率较低。

    4．在支出预算进度缓慢，不能及时完成预算的同时，部分紧急事项必须安排的支出，由于没有预算资金来源，又不能及时调整预算，只能采取逐年转列的方法解决，不能形成当年预算支出。2007年度省本级转列2006年已拨付应安排的支出4,720万元，年底仍有应转列的支出2.65亿元，其中2006年以前应安排的支出7,665万元，2007年应安排的支出1.88亿元。

    （三）进一步建立健全专项资金管理制度，加大社会保障投入，社会保险基金安全完整，历史遗留问题得以有效解决；加大省对市县转移支付力度，市县政府提供公共服务的能力有所提高，但受到项目前期工作滞后和进度缓慢的影响，仍有欠拨、滞留和挤占挪用专项资金的现象。

    1．2007年省本级预算增加了社会保障投入，预算支出20.62亿元，增长22.6%，为维护社会稳定发挥了积极财政作用。各项法律法规得到有效的执行，当年发生的违法违规问题很少，社会保险基金（城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育五项）安全完整。省政府高度重视解决社保基金历史遗留问题，省财政2007年预算安排9,333万元偿还被挪用资金，省社保局、省就业局、澄迈县、琼海市等积极采取有效措施回收挤占挪用资金9,867万元，其余无法收回造成的基金损失，将由财政予以偿还，确保社会公众利益。

    2．从2007年起执行新的财政体制，进一步理顺了省与市县的财政体制关系，加大省对市县财力性转移支付力度，初步建立起促进各地区快速发展，充分调动省、市县两级政府增收节支积极性的合理分配机制。2007年，省对市县财力性转移支付达61.53亿元，较上年增加10.07亿元，增长19.6%。

    3．4个市县欠拨和滞留专项资金1.39亿元，7个市县挤占挪用专项资金3,162万元。如东方市挤占挪用主辅分离补助费、养老基金和征地补偿等各类专项资金1,251万元，用于投资、发放退休人员补贴、单位办公楼装修费及业务经费支出；五指山市挤占挪用农村卫生院改造资金、就业再就业资金等各类专项资金119万元，用于职工集资楼建设、办公楼改造装修和购置手提电脑等支出；万宁市违规挤占新增建设用地有偿使用费596万元，用于文明生态村建设、调干楼及其环境改造等支出；海口、澄迈等6市县挤占挪用排污费和水污染防治资金729万元，用于经费、工程款及人员补助等支出。审计后，东方市已经将挤占挪用的主辅分离补助费、养老基金和征地补偿及管理费等各类专项资金归还了原渠道，不能马上归还的也做出了还款计划。

    4．部分专项资金拨付和使用缓慢。如部分国有企业改制困难很大，工作进展缓慢，造成未能及时审批拨付预算安排的企业改革专项资金3,376万元；海口龙塘水源地保护工程项目闲置国家开发银行贷款6,000万元；海口市中心区和府城分区污水管网工程项目闲置国家开发银行贷款1.78亿元；森林生态效益补偿基金结余6,215万元，结余金额占总金额的46%，目前，省财政厅已会同省林业局着手研究解决结余资金大的问题。

    5．从2005年开始实施的南渡江昌化江万泉河三大流域水污染防治工作取得了阶段性成效，但由于资金落实不到位，三大流域整治方案所确定的重点水污染防治项目建设总体进展缓慢，水污染防治效果不佳，一是计划投资12.54亿元于2006年建设的11个城市生活污水处理厂进度缓慢，今年省政府已加大资金投入力度，6月底已动工兴建5个污水处理厂；二是计划于2006年底前完成的11个水源地保护项目只完成1个，另有5个于2007年完成，5个于2008年7月完成；三是个别市县及其重点企业的污水处理设施没有充分发挥效用，如乐东县投资893万元的污水处理厂已于2000年验收并交付使用，但因资金缺乏，管网建设不到位，至今未能正常使用；定安县5家企业虽然都建立了污水处理设施，但都没有正常运转。

    6．我省通过实施天然林保护工程使天然林资源得到有效保护，生态功能不断增强，取得显著的社会效益和生态效益，但天然林保护工程区职工社会保障问题突出，至今仍欠缴4,079人的基本养老、失业、工伤等保险基金及其滞纳金4,441万元；9家森工企业金融债务9,123万元豁免手续没有完全落实到位；部分林场挤占天然林保护资金776万元，主要是尖峰岭、吊罗山、霸王岭、黎母山等林场为退休职工报销医疗费507万元；昌江县林业局套取中央森林生态效益补偿基金91万元设立账外资金；保亭县林业局以假合同列支抚育经费50万元。省林业局非常重视审计发现的问题，要求项目单位积极整改，已归还被挤占的天然林保护资金52.2万元；昌江县林业局套取补偿基金问题已由该县纪委立案查处；省林业局及琼海市、昌江县林业局已归还被挤占及违规出借的补偿基金30.3万元，其它问题省林业局正在积极研究整改措施。

    （四）政府投资项目，特别是采取跟踪审计监督的投资项目，管理明显规范，多计工程造价和损失浪费等违法违规问题明显减少，项目质量明显提高，但农村公路建设项目、病险水库除险加固建设项目存在的问题应引起重视。

    1．省本级共审计政府投资项目13个，与往年比较，省本级实施的投资项目管理较规范，违法违规问题明显减少。省审计厅自2004年以来，按照省领导的要求，加大了对政府重点投资项目的跟踪审计，及时在项目建设过程中解决存在的问题，防患于未然，效果较好。如2007年跟踪审计的省图书馆工程比概算节约投资400多万元，荣获2006年中国建筑工程最高奖鲁班奖；省博物馆和省图书馆荣获海南十大优秀建设项目；海口绕城公路项目代建单位采纳审计提出的合理化建议，节约投资906万元。

    2．农村公路建设项目管理问题，主要表现为通畅工程建设标准偏低，存在质量安全隐患；部分市县配套资金不到位，又缺乏融资渠道，造成建设资金不足；工程技术人才缺乏，工程监理制落实不到位，工程质量监督不力，部分市县建设管理责任不明确；农村公路养护与管理制度不健全，养护机构不完善，缺乏专业的养护技术队伍和高效率的养护机械设施，有些公路已出现严重损坏。

    3．病险水库除险加固建设项目管理问题，主要表现在有些项目未经可行性研究，前期准备工作不够深入，设计深度不足，监理单位未履行好职责，导致施工期间设计变更较多，增加工程造价，影响工程建设效益；一些项目合同管理不规范，合同条款存在漏洞；部分市县配套资金不到位，项目工程违规挤占中央专项资金；未按安全鉴定专家组意见进行白蚁防治等。

    三、加强预算管理的意见

    （一）采取积极有效措施，促进存在问题的整改。对审计发现的问题，省政府采取跟踪到底的方式，督促各有关单位、部门将问题逐一解决，将审计成果落到实处，并依据法律法规追究相关责任，维护财经纪律的严肃性。并针对一些突出的问题，督促有关部门进一步查找原因，采取有效措施和方法加以解决。同时，建立健全制度，并通过制度有效的执行，抑制各类问题的发生。

    （二）财政部门深化预算制度改革，规范预算编制和考核机制。进一步改进预算编制办法，做到内容完整、项目明晰、定额科学、程序规范，确保预算准确、可执行；细化预算科目，增加预算透明度，强化预算约束，及时分配财政资金，提高预算执行的均衡性。建立起预算执行考核机制，对预算执行过程中各个环节的绩效进行考评，促进预算的及时、有效执行。

    （三）推进部门预算改革，促进项目预算的科学管理。进一步推进部门预算改革，改变由部门小范围选定拟申报项目的办法，实行备选项目向社会公开征报机制，建立一套项目评估制度和项目备选库制度，让科学论证、真正需要财政资金支持、可产生效益的项目进入备选库中，促进预算的科学管理和公开透明。同时，将部门经费与绩效评估直接挂钩，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，增强预算的约束力。

    （四）进一步强化审计力度，整合各类监督资源，实现预算全过程的跟踪监督和预防。审计机关强化事前和事中监督，对预算投入的财政资金特别是项目资金，要采用有效手段开展审计，加强对涉及群众切身利益事项的监督，促进监督与管理的进一步融合，保障党委、政府中心工作的顺利实施。充分整合财政、审计、监察等各种监督资源，完善财政内部监督制约机制，自觉接受社会各方面的监督，建立健全覆盖财政资金运行全过程的监督机制。